行政法定原则的核心问题是法定范围。
实践中，除行政罚款以外，还有许多命令行为是以财产给付义务为内容的。[32] 笔者认为，绝对无效与相对无效的观点都有欠妥当，应当将不明确行政行为的效力界定为可撤销。
有些行政行为的内容比较复杂，因而不便在行政决定书的主文中完全载明，但其部分内容可能在其它文件中有详细的规定。方世荣、石佑 启主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第123～124页。[13] 否则，人民将无法知悉法律的内容规定，也无从遵循法律的要求，国家权力也面临被滥用的风险，法院对依据法律作出的国家行为的司法审查也变得不可能。[6] 例如，在茶陵县恒旺烟酒经营部与被告茶陵县城市管理行政执法局城乡建设行政管理行政执行及行政赔偿纠纷案中，原告在庭审中反复提出了对被诉行政行为明确性的质疑，但三级法院均未对此作出回应。因为正如上述，明确性是相对的，明确与不明确的界限并不是泾渭分明的，因而明确性总是存在争议的。
[42] 参见广州市天河安利汽车检测中心诉广州市人力资源和社会保障局等复议决定案，广州市天河区人民法院(2015)穗天法行初字第280号行政判决书。[43] 参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2015年版，第240～241页。部分因符合前述标准而获得立法权的地方实际立法能力仍然不足。
总之, 四年来的实践显示, 《立法法》对谨慎放权意图的贯彻独力难支, 故适时引入合宪性审查的保障机制势在必行。第四, 范围控制, 即《立法法》第72条第2款明确限定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三类立法事项。设区的市地方性法规制定权从权力赋予到控制机制建立的全过程, 均体现出深刻的中央与地方关系烙印。在2018年修宪之前, 《宪法》基本因循第一种进路, 即仅将地方性法规制定权置于省级;而在2018年修宪之后, 出于2015年《立法法》改革的倒逼, 《宪法》在并未完全放弃第一种进路的同时, 逐渐将焦点转移至第二种进路。
如为了确保新获立法权顺利落地, 部分设区的市 (自治州) 先行出台综合性的《立法条例》, 16而这类具有重要立法工作指导意义的地方性法规却不属于三类立法事项中的任何一类;又如部分地方的立法规划在三类事项之外设置的其他立法项目, 实际上也反映出对三类立法事项范围科学性的质疑。可见, 党的内部领导体制与设区的市地方性法规制定权的控制目标在谨慎放权层面存在高度一致, 成为机制耦合的现实基础。
人口数量、地域面积在逻辑上不应成为该市是否应当适时获得地方立法权的考量因素。党的领导和社会主义法治是一致的, 社会主义法治必须坚持党的领导, 党的领导必须依靠社会主义法治。8郑磊:《省级人大常委会对设区的市地方性法规备案审查权:制度需求与规范空间》, 《政治与法律》2019年第2期, 第15页。第三, 制度上, 个别《立法法》规则虽然明确但却缺乏有效的实施保障机制, 导致合法性审查依据不足, 此时应直接引入合宪性审查。
这就意味着, 在放权的改革已然实现之后, 制度实施将更多聚焦谨慎, 即对设区的市地方性法规制定权控制的实现, 其核心就在于对新增补的《宪法》第100条第2款的保障实施。目前看来, 至少须以面向省内所有设区的市的共同立法需求 (而非仅针对特定设区的市的个性立法需求) 为基本条件。一方面, 报批准的程序实现同前述作为批准与否判断标准的不抵触具有紧密的逻辑关联, 这说明其同时隐含了实体性的价值取向;另一方面, 即便省级人大常委会的不批准决定标志着程序的完结, 但在实体上却不应仅仅满足于一拒了之———放权的意图要求省级人大常委会在恪守控权职责的同时, 还应为设区的市地方性法规提供建设性的指导, 尤其是在不批准决定将引发设区的市立法需求与立法权限现实冲突的情况下。24抵触出现于第7、72、73、87、97、99、100条, 共13次。
(四) 合法性与合宪性审查机制的衔接 2018年修宪明确将全国人大法律委员会改组为宪法和法律委员会, 进一步夯实了合宪性审查的主体角色但公权否定说所描画的国家理想显然并非政治现实。
因实体请求权和诉权的上述关联，对于行政诉讼原告诉权的判定，德国法同样是借由保护规范理论的适用，而将其回溯至实体法上的公权体系。[60] 在行政法领域，布勒的公权概念以及判定标准似乎未受中断地被承继下来。
[2]宪法学者对主观公权利概念的译介主要集中于基本权利兼具主观权利和客观价值双重属性的理论。二战后，《德国基本法》则是直接规定基本权利作为直接有效的法约束包括立法在内的所有国家权力，立法者对基本权的处置权，因此受到极大抑制。[55]这也是鲍尔(Bauer)教授在其《主观公权利理论的历史基础》一书开篇所言。主观诉讼强调的是行政诉讼与民事诉讼的目的无异，都是在纠纷解决的框架下，对具体法律关系下个人得以向行政所主张的权能及其界限予以判定。[37]Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven oeffentlichen Recht, Berlin, S.99. [38]Buehler，见前注[33]，第21页。进入专题： 主观公权利 保护规范理论 统一公法权利观 。
在公权理论下，既然个人与行政间的关系不再通过某种先于法律的、抽象的自由与权利，而是由具体的实定法来确定，那么个人就不存在普遍意义上的主观公权利，即不存在普遍的法律执行请求权, [90]存在的只是基于具体的法规范所产生的单项请求权，而个人的法律地位也由这些具体的、个别的单项请求权所塑造和勾勒。Wilhelm Henke, Das subjective Rechtim System des oeffentlichen Rechts: Ergaenzungen und Korrekturen, DOEV 1980, S.621ff. [9]Henke，见前注[6]，第13页。
[30] 综上，国家公权利最终从公权利体系中被彻底排除，主观公权利概念也被仅用以描述个人的法律地位。[3]薛刚凌、杨欣：论我国行政诉讼构造：主观诉讼抑或客观诉讼？，《行政法学研究》2013年第4期，第29-37页。
对无瑕疵裁量请求权的确认，不仅使主观公权利与强制性规范之间的关联被破除，也使传统公权体系中又添加了全新的权利类型。在其对个人消极地位的描述中，我们能够明确读取其中的自然法趋向国家在自己与服从人格之间划定了界限，承认了从国家而言自由的，即原则上免于国家统治的个人领域，个人所拥有的自由也因此不再是法律对国家权力课以限制的单纯的反射性效果，而是先于国家与法的先验存在。
相反，基本权的先国家性不依赖于国家的属性得到极大彰显。[55] (一)作为主观公权的基本权利以及基本权利教义学 在传统公权理论中，基本权利属于主观权利的观念早就获得广泛确认。[12]Henke，见前注[6]，第14页。国家的主观公权利的提法嗣后被从公权理论中删除，主观公权也逐渐缩减为个人的法律地位，而对此变化起核心助推作用的当属奥托·迈耶。
Henke，见前注[6]，第9页。[42]耶利内克，见前注[15]，第73页。
这些价值非但未随时间流逝而消减，反而在现代行政下更显珍贵。鉴于此，本文首先尝试对主观公权利的历史嬗变进行脉络化整理，进而对其涉及的核心问题予以分析阐释，而对其历史嬗变和核心问题的归纳都旨在揭示这一传统学理背后所蕴含的深邃法学思考。
从这个意义上说，德国公权理论对我国的借鉴意义，并不只是在行政诉讼原告资格的判定上提供域外经验，还在于它揭示了一种体系化的、一以贯之的公法权利观对于整体公法的统合性作用。[91]Henke，见前注[6]，第57页。
[49]小早川光郎，见前注[5]，第54页。在主观公权利的概念产生之前，客观法与主观权利、公法与私法之间的区别尚不为人所知……统治与被统治的关系也与私人相互间的关系没有质的区别……。[73]E. Schmidt-Assmann，见前注[5]1, Art.19Abs.4Rn.119f. [74]Gre GoKirchhof, Der rechtliche Schutzvor Feinstaub: subjective oeffentliche Rechte zu Lasten Vierter?, AoeR 135(2010), 29(59f.). [75]Ramsauer，见前注[67]，第5页。[15]这一转向激发学者尝试在法学上把握公法权利，其标志就是格贝尔等人发起的公权研究。
3.个别利益指向的放宽 主观公权与强制性法律规范以及诉讼可能之间关联性的破除，使传统公权三要件中的两项要件的判定权重逐渐丧失，主观公权利的探求和检验也逐渐凝结为：客观法规范在保护公共利益的同时，至少同样服务于某个特定的人或人群的私人利益。[13] (二)耶利内克对主观公权利的体系化塑造 但从19世纪中期开始，德国学理研究发生重要转向。
本文为中国政法大学优秀中青年教师培养支持计划的项目成果。[16]Kaiser Vosskuhle, Grundwissen-oeffentliches Recht: Das subjektive oeffentliche Recht, JuS 2009, S.16(17). [17]耶利内克，见前注[15]，第11页。
[40]Henke，见前注[6]，第23页。这一点尤其表现在论述主观公权与反射利益的区别时，耶利内克一方面强调两者的差异就在于该利益是否为法秩序明示或是默示地加以承认，但另一方面又认为公法中的权利，即使缺少法院的保护，也会通过行政机关的合义务活动、审级制、合议制、上级机关的监督以及诉愿等方式获得保护。
